摘要  征收與補償的“唇齒關系”決定了兩(liǎng)者之間的對(duì)價關系，并且與及時(shí)補償挂鈎。故嚴格适用房屋征收決定公告之日爲評估時(shí)點，在遲延補償情形下可能(néng)有損被(bèi)征收人的産權利益，有必要動态跟随房地産市場的變化情況，因案而宜重新選定評估時(shí)點，盡量維持兩(liǎng)者間的等價平衡。本文立足于征收時(shí)點、評估時(shí)點和補償時(shí)點之間的關系，讨論了補償的合理期限和補償時(shí)點的認定問題，歸納出在房屋征收中選定評估時(shí)點的具體規則。

關鍵詞 征收補償  評估時(shí)點  重新選定

征收補償中的評估時(shí)點看似是個技術問題，實則是公私博弈的關鍵，隻是更爲隐秘。誠然，《國(guó)有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《國(guó)有征補條例》）出台解決了過(guò)去城市房屋拆遷中的突出問題，但仍給實踐活動留下不少待解難題，其中之一便是：征收與補償的同時(shí)性未明确體現，導緻征收時(shí)點、評估時(shí)點和補償時(shí)點三者關系缺乏規定；在不合理的遲延補償仍然存在的情況下，被(bèi)征收人的公平補償權難以獲得充分保障。[1] 如何化解？需要我們重新審視既有規定，合理解釋評估時(shí)點的應有之義，進(jìn)而回歸《國(guó)有征補條例》“保障被(bèi)征收房屋所有權人的合法權益”的立法本色。

一、問題的引出：“一刀切”的評估時(shí)點規定

《國(guó)有征補條例》第19條第1款對(duì)補償價值的最低标準及評估規範進(jìn)行了專門規定，一是規定被(bèi)征收房屋的補償價值不得低于房屋征收決定公告之日被(bèi)征收房屋類似房地産的市場價格；二是規定被(bèi)征收房屋價值應當按照房屋征收評估辦法，由具有相應資質的房地産價格評估機構進(jìn)行評估後(hòu)予以确定。《國(guó)有土地上房屋征收評估辦法》（以下簡稱《評估辦法》）第10條則結合征收實務中供被(bèi)征收人選擇的兩(liǎng)種(zhǒng)補償方式（即貨币補償、産權調換），進(jìn)一步明确被(bèi)征收房屋的價值評估時(shí)點爲房屋征收決定公告之日，用于産權調換房屋價值評估時(shí)點應當與被(bèi)征收房屋價值評估時(shí)點一緻。

以上規定的重要意義在于爲條例第2條的公平補償原則提供制度安排，實現“權利兌現”。主要表現爲：首先，完全按照市場價格衡量房産價值。房屋價格評估制度是保障公平補償的核心制度，然而2001年《城市房屋拆遷管理條例》（以下簡稱《城市拆遷條例》）時(shí)期的房地産評估仍然是“準市場化”的，實際執行中常出現評估價格遠低于房地産市場實際交易價格的現象，造成(chéng)被(bèi)拆遷人在補償安置中處于不利的地位，《國(guó)有征補條例》确立的“不低于被(bèi)征收房屋類似房地産的市場價格”标準，意味著(zhe)被(bèi)征收人所得的補償不會(huì)比未征收情況下自願交易所得的少，這(zhè)是一個“完全市場化”的标準，必然帶動房地産評估方法的改革。[2] 因《評估辦法》明确對(duì)房屋價值的評估，不再綜合《城市房屋拆遷估價指導意見》（以下簡稱《估價意見》）規定的政府定期發(fā)布的“指導價”，[3] 而是完全按照市場交易價格來計算，有記者稱之爲實現“和諧拆遷”的重大舉措之一，站位于基本的“市場主體”角度，不僅給予被(bèi)征收人充分的地位和話語權，更充分體現政府方面(miàn)對(duì)私有物權的尊重。[4] 其次，設立兜底标準保障群衆居住權利。确立不低于類似房地産的市場價格制度，可以使被(bèi)征收人用所得補償在市場上買到區位、面(miàn)積、用途、建築結構等方面(miàn)相當的房屋，這(zhè)是本條例确定的一項新制度，是針對(duì)被(bèi)征收人的保護性條款。[5] 原國(guó)務院法制辦、住房和城鄉建設部負責人在就(jiù)《國(guó)有征補條例》答記者問中指出，制定條例的總體思路之一是“通過(guò)明确補償标準、補助和獎勵措施，保護被(bèi)征收群衆的利益，使房屋被(bèi)征收群衆的居住條件有改善、原有生活水平不降低”，對(duì)被(bèi)征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被(bèi)征收房屋類似房地産的市場價格，市場價格包含了土地使用權的價值，不低于市場價格就(jiù)可以保證被(bèi)征收人所得補償在市場上能(néng)買到區位、面(miàn)積、用途、結構相當的房屋。最後(hòu)，明确公告之日作爲估價評估時(shí)點。房地産估價理論認爲，“确立價值時(shí)點原則的意義在于：價值時(shí)點除了說明評估價值對(duì)應的時(shí)間，還(hái)是評估估價對(duì)象價值的時(shí)間界限。例如，有關房地産的法規、政策和估價标準等的發(fā)布、修訂、廢止和實施日期等，均有可能(néng)影響估價對(duì)象的價值，因此在估價時(shí)究竟是采取發(fā)布、修訂、廢止和實施日期之前還(hái)是之後(hòu)的，就(jiù)應根據價值時(shí)點來确定。”[6] 明确以公告之日爲正式的評估時(shí)點，可以與征收實務中的預估時(shí)點相區别，通過(guò)配套措施保護被(bèi)征收人的合法權益。[7] 筆者認爲，直接將(jiāng)公告之日作爲私有産權的時(shí)間界限，這(zhè)種(zhǒng)“一刀切”的規定更具普遍性和确定性，有其積極意義：一是鎖定評估對(duì)象，防止突擊建房、改變用途。與《國(guó)有征補條例》第16條第1款規定的精神相符，[8] 不鼓勵“确定房屋征收範圍後(hòu)，不當增加補償費用”的投機行爲。二是統一補償标準，防止權力尋租、有損公平。因人而異的評估時(shí)點隻會(huì)增加被(bèi)征收人的“尋租”空間，導緻不當增加補償費用的現象嚴重，對(duì)依法搬遷的住戶不公，極易引發(fā)征遷“回流”。三是因公告張貼于征收範圍内及其周圍醒目、易于公衆閱讀的地方，也因公告載明征收補償方案和行政複議、行政訴訟權利等重要事(shì)項，沒(méi)有比之更适合作爲同一征收項目評估時(shí)點的時(shí)間節點。

盡管原則易于闡述，但運用征收權的具體細節卻常常導緻棘手而有争議的問題，比如之前熱議的“公共利益如何界定”問題，以及本文涉及的“如何看待合理補償”問題。有人提出，評估時(shí)點“一刀切”的規定過(guò)于僵硬，在估價目的明确的情況下，未考慮遲延補償、補償間斷等特殊情形下導緻的評估時(shí)點與評估對(duì)象的實際狀況、房地産市場的交易行情不匹配的問題，無法如實體現财産的應有價值，進(jìn)而有礙公平補償原則的實現。

二、問題的現狀：對(duì)确定評估時(shí)點的不同觀點

以房地産估價爲例，估價時(shí)點是估價結果的對(duì)應日期，是所評估的估價對(duì)象價值或價格對(duì)應的某一特定時(shí)間。[9] 住房和城鄉建設部《房地産估價規範》（2015年 12月實施）規定，房地産的市場價值評估，應遵循價值時(shí)點原則，評估價值應爲在根據估價目的确定的某一特定時(shí)間的價值或者價格。房地産估價行業認爲，同一房地産在不同的時(shí)間段通常具有不同的市場交易價值，房地産的市場環境變化和房地産本身的物理屬性變化共同導緻了房地産價格和價值的随之變化，因此評估實務操作中要求房地産估價師必須遵循價值時(shí)點原則。[10] 簡而言之，房地産估價實務中的價值時(shí)點原則，一是強調“先有評估時(shí)點，後(hòu)有評估價值”，是特定時(shí)點的市場價值；二是該時(shí)點價值深受評估對(duì)象的實際狀況以及房地産市場的交易行情影響。

（一）有觀點認爲，同一房屋征收項目隻有一個評估時(shí)點，而且是法定的評估時(shí)點。房地産估價行業認爲，“征收決定生效之日”作爲評估時(shí)點有其利處：[11] 一是征收決定生效之日的時(shí)間明确，可減少評估中确定評估時(shí)點的随意性；二是與《估價意見》中規定的“拆遷許可證頒發(fā)之日”的評估時(shí)點相銜接，使政策具有連續性，不會(huì)因評估時(shí)點的改動引起(qǐ)不必要的麻煩；三是一個征收項目内的被(bèi)征收房屋的評估時(shí)點相同，可使該征收項目内被(bèi)征收房屋評估所依據的房地産市場狀況相同，從而使不同被(bèi)征收人之間得到的補償相對(duì)公平合理，也避免由于評估時(shí)點的随意性引起(qǐ)被(bèi)征收人相互攀比和導緻不必要的争議。出于統一補償标準的考慮，有以下具體觀點：

1.估價時(shí)點的确定性有助于維護補償标準的統一性。以舊有的《城市拆遷條例》及相應的《估價意見》爲例，規定在同一拆遷許可的同一拆遷期限内，對(duì)被(bèi)拆遷人隻能(néng)适用一個評估時(shí)點，即爲實現被(bèi)拆遷人之間的公平補償，要求在同一拆遷期限内對(duì)所有被(bèi)拆遷戶采納統一的補償标準。[12]

2.非法定評估時(shí)點的評估報告宜僅作爲參考。應嚴格依照現行的法律規定以及技術規範進(jìn)行價值評估，非法定時(shí)點确定的評估價格就(jiù)不是合法有效的補償價格。所以，從依法征收角度，非法定時(shí)點所确定的評估結果在功能(néng)上，不能(néng)替代法定評估時(shí)點的評估結果，隻能(néng)作爲調整今後(hòu)補償方案的市場參考。實務中，還(hái)應當提示申請評估的委托方，用于産權調換的安置房等也應當按照法定評估時(shí)點來進(jìn)行調整。[13]

3.嚴格把握估價的基準時(shí)間。“也即要把握準确評估的時(shí)間節點。本條所規定的‘房屋征收決定公告之日’應當作爲房地産價格評估的基準時(shí)點。對(duì)于一些大的項目可能(néng)需要分期分段實施的，可以分批次作出征收決定。同時(shí)，如果征收決定與補償決定間隔時(shí)間較長(cháng)，除了以房屋征收決定公告之日作出評估報告外，在實際支付補償款時(shí)，有必要考慮被(bèi)征收人因晚拿到補償金之合理損失等因素，也可通過(guò)補助方式支付。”[14]

此外，審理遲延補償案件中，從最高人民法院提審改判案件看，[15] 地方法院亦是“依法”裁判，以法定的評估時(shí)點爲有效的時(shí)點；有研究以“評估時(shí)點”爲關鍵詞，對(duì)中國(guó)裁判文書平台檢索出的2018年全國(guó)行政類型涉及遲延補償的135份案例進(jìn)行分析，堅持公告日爲評估時(shí)點的89份，否認公告日爲評估時(shí)點的42份，回避評估時(shí)點争議的4份，所占比例分别爲66%、31%和3%。[16]

（二）還(hái)有觀點認爲，對(duì)于遲延補償等特殊情形，評估時(shí)點的确定隻能(néng)因案而宜，不能(néng)機械執行，否則有損合理補償。房地産估價行業擔心，單一的將(jiāng)“征收決定生效之日”作爲評估時(shí)點有其弊端：[17] 一是征收決定生效之日比實際給予被(bèi)征收人之日要早，在此期間房價可能(néng)出現較大幅度上漲，從而被(bèi)征收人會(huì)認爲評估價低，不接受評估價；二是同一個征收項目内早搬遷和晚搬遷的評估時(shí)點相同，晚搬遷的被(bèi)征收人可能(néng)因房價出現上漲而不接受評估價。出于合理補償的考慮，有以下具體觀點：

1.征收評估人員的研究建議。對(duì)于征收補償被(bèi)長(cháng)期拖延、未及時(shí)完結，需要再次啓動房屋價值市場評估的，評估時(shí)點應是再次啓動征收補償的評估程序之日，不再是征收決定的公告之日。[18] 或者建議應當將(jiāng)《評估辦法》第10條第1款修改爲被(bèi)征收房屋價值的評估時(shí)點原則上爲房屋征收決定的公告之日或在之後(hòu)增加一款明确對(duì)合理評估期限作一般性的規定，即在上述公告之日1年以後(hòu)才實施補償的，被(bèi)征收房屋價值的評估時(shí)點應爲确定開(kāi)始實施補償之日。[19] 或者建立合理的評估制度，爲實現合理補償之目的，簽約前可由估價師進(jìn)行修正，將(jiāng)評估時(shí)點從房屋征收決定的公告之日調整爲簽訂合同之日，保證被(bèi)拆遷房屋實現其物權應有的經(jīng)濟價值。[20]

2.人民法院的裁判觀點。（2015）行提字第20号房屋強拆及行政賠償判決認爲：“以法院委托評估時(shí)爲準，更加符合公平合理的補償原則，爲此本案將(jiāng)委托評估機構評估的2019年4月18日作爲評估時(shí)點。”（2016）最高法行再80号行政判決支持了“被(bèi)征收人應以作出征收補償決定或者簽訂征收補償協議時(shí)的市場價格作爲補償基準”的當事(shì)人主張。（2017）最高法行再101号房屋行政強制及行政賠償判決認爲，被(bèi)申請人婺城區政府可以選擇産權調換或者貨币補償的方式賠償再審申請人許水雲的房屋損失，可以在改建地段或者就(jiù)近地段爲其提供類似房屋，或者根據作出賠償決定時(shí)點有效的房地産市場評估價格爲基準計算相應的賠償款。（2018）最高法行再 202 号行政賠償判決基于近三年房地産市場行情的變化情況，認爲本案采納産權調換方式，被(bèi)征收房屋和産權調換房屋價值的評估時(shí)點應爲作出補償決定時(shí)點（2016年5月23日），不宜繼續爲征收決定公告時(shí)點（2013年 7月19日）。（2018）最高法行再34号行政賠償裁定認爲：“在皇姑區政府無法給付王立成(chéng)安置房屋的情況下，王立成(chéng)應得到的房屋損失賠償數額不應低于因依法拆遷所應得到的補償，故可參照一審判決時(shí)被(bèi)拆遷房屋安置地段商品住宅平均價格予以确定。”（2017）魯行終911号行政賠償判決考慮到涉案房屋周邊房地産價格明顯上漲這(zhè)一客觀情況，同時(shí)考慮到上訴人宋培岩系在強制拆除行爲被(bèi)依法确認違法之後(hòu)的合理期限内提起(qǐ)的行政賠償訴訟，不存在權利怠于行使的情形，故判決當地政府應當按照本案判決時(shí)涉案房屋周邊房地産的市場交易價格予以賠償；結合涉案房屋周邊房地産價格區間爲20000 -22000元/㎡的市場交易情況，人民法院從有利于賠償申請人的角度出發(fā)，酌情按照價格區間的上限22000元/㎡來認定涉案房屋的賠償标準。

3.地方法院司法文件、行政審判專家觀點。《河南省高級人民法院發(fā)布審理違法征收、違法強拆類行政賠償案件工作指南（試行）》（2020年4月實施）第7條第2款規定：“未經(jīng)法定程序評估或者賠償義務機關作出的征收補償決定違法或者顯失公平，當事(shì)人各方提交的證據均不能(néng)證明房屋客觀價值的，原則上應將(jiāng)賠償案件一審立案日作爲評估基準日，通過(guò)委托評估确定房屋價值損失。”最高人民法院行政庭主審法官認爲，一方面(miàn)，強調選定評估時(shí)點不能(néng)機械執法，避免走向(xiàng)兩(liǎng)個極端。實務中，行政機關或者人民法院既不能(néng)一律以征收決定公告之日的評估價格作爲房屋價值的補償基礎，在特殊情形下有可能(néng)會(huì)難以保障被(bèi)征收人原有的住房條件，與《國(guó)有征補條例》保障合法權益的立法精神相背離，但也不能(néng)一概以人民法院裁判時(shí)點的市場價格爲補償基準，以免造成(chéng)被(bèi)征收人之間補償标準很不統一，甚至變相誘使當事(shì)人通過(guò)訴訟程序拖延征收補償等問題。另一方面(miàn)，呼籲針對(duì)不同原因造成(chéng)的遲延補償作出不同的裁判考量。比如，對(duì)于市縣級人民政府超過(guò)合理期限未予補償且無正當理由，又不能(néng)證明被(bèi)征收人同意與之延期協商補償的，人民法院可將(jiāng)當地政府實際作出補償決定的或者雙方當事(shì)人協商的時(shí)點作爲評估時(shí)點。而對(duì)于市縣級政府嚴重違法，特别是在無征收決定、無補償決定的情況下惡意違法強制搬遷且長(cháng)期拒不解決房屋征收補償問題，已經(jīng)對(duì)被(bèi)征收人合法權益造成(chéng)重大影響的，實際賠償時(shí)可以考慮以一審審理時(shí)點爲評估時(shí)點。[21]

基于以上，對(duì)于評估時(shí)點引發(fā)的糾紛，不是評估機構、征收部門與司法部門之間的行業分歧，而是在各自内部亦有的不同認識，并且最高人民法院、部分高級人民法院顯然對(duì)評估時(shí)點引發(fā)的合理補償問題已經(jīng)有所意識，基于上級法院的司法審判監督職權進(jìn)行了針對(duì)性的糾偏。

三、問題的分析：合理補償下的評估時(shí)點選定

申言之，嚴格以房屋征收決定公告之日爲評估時(shí)點，在遲延補償、補償間斷等特殊情形下可能(néng)有損被(bèi)征收人的産權利益，有必要動态跟随房地産市場的變化情況，因案而宜重新選定評估時(shí)點，盡量維持兩(liǎng)者間的等價平衡。

（一）評估時(shí)點可以重新選定

理由一：征收與補償的“唇齒關系”，要求政府及時(shí)履行合理補償義務。關于私有産權和征用（收）的問題，制度經(jīng)濟學(xué)認爲，[22] 一是在正常情況下，將(jiāng)私有财産充公必須要由國(guó)家給予“合理補償”，多方面(miàn)的司法實踐和法律傳統已經(jīng)形成(chéng)了將(jiāng)征收與“合理補償”聯系在一起(qǐ)的規則。二是國(guó)家實施征用（收），必須滿足三項檢驗：1.征用（收）現存私有産權的建議是否能(néng)促進(jìn)所說的和可接受的政策目标；2.根據專家的最高判斷，幹預的預期獲益是否會(huì)超過(guò)預期成(chéng)本；3.被(bèi)征收了的産權的所有者是否按合理條件得到了補償，即相當于适當自由市場價值的補償。如果征用（收）沒(méi)有符合上述條件，那就(jiù)是對(duì)長(cháng)期繁榮和現代文明諸支柱之一進(jìn)行的攻擊。三是除了公共利益如何界定外，在實踐中一項征用（收）的“合理補償”意味著(zhe)什麼(me)，還(hái)存在著(zhe)争議；在威脅要進(jìn)行征用（收）之前，如果能(néng)建立産權的市場價值，“合理補償”就(jiù)應該是這(zhè)種(zhǒng)市場價值。據此論之，可以歸納爲以下三個要點：一是有征收必有補償，兩(liǎng)者唇齒相依，不可分割；二是合理補償的是房地産的市場價值，即産權的自由市場交易價格；三是應以征收發(fā)生時(shí)的市場價值爲據，即補償要緊随其後(hòu)，使征收時(shí)點（評估時(shí)點）與補償時(shí)點盡量靠近。要點三是“征收與補償同步進(jìn)行”下的理想狀态，《國(guó)有征補條例》與配套的《評估辦法》有關評估時(shí)點的規定正是基于此種(zhǒng)樂觀預設，忽略了征收實踐中政府機關未及時(shí)履行補償義務的特殊情形。在征收時(shí)點、評估時(shí)點與補償時(shí)點分處于不合理期間時(shí)，特别是對(duì)于“水漲船高”的房地産市場來說，可以根據後(hòu)續履行補償義務的情況，對(duì)評估時(shí)點進(jìn)行調整。

理由二：《國(guó)有征補條例》的立法精神，要求政府保障被(bèi)征收人原有的居住水平。條例第2條的“公平補償”原則以及第19條第1款的“被(bèi)征收房屋的最低補償标準”是貫穿于征收與補償始終的，其目的在于兜底保障被(bèi)征收人能(néng)夠通過(guò)房屋補償金額購買類似的房地産，加上其他費用補助和獎勵措施，确保實現被(bèi)征收群衆的居住條件有改善、原有生活水平不降低。此規定的立法本意，是要保證被(bèi)征收人以被(bèi)征收房屋價值的補償，買到與被(bèi)征收房屋處在同一供求範圍内，并在用途、規模、建築結構、新舊程度、檔次、權利性質等方面(miàn)相同或者相似的房地産，這(zhè)是對(duì)被(bèi)征收房屋價值補償的基本要求，也是《物權法》及《城市房地産管理法》有關保障被(bèi)征收人居住條件的規定的具體體現。[23] 據此，更應該關注的是結果上，房屋補償金額能(néng)否足以購買類似的房地産，即在遲延補償、補償間斷等特殊情形下，爲滿足上述立法精神，應允許評估時(shí)點适當脫離征收時(shí)點，向(xiàng)補償時(shí)點靠近。并且，《評估辦法》僅是部門規範性文件，在與上位法精神相悖的情形下，可以對(duì)下位法過(guò)于剛性的規定不予适用。

理由三：根據房地産估價的理論與方法，在征收補償中考慮的是評估時(shí)點下對(duì)應的房地産市場狀況。價值時(shí)點從本質上講既不是委托人決定的，也不是估價師決定的，而是由估價目的決定的。在實際中，價值時(shí)點應是估價師根據估價目的并經(jīng)委托人認可後(hòu)确定的。不論是何種(zhǒng)估價目的，評估估價對(duì)象價值所依據的市場狀況始終是價值時(shí)點下的狀況，但估價對(duì)象狀态不一定是價值時(shí)點下的狀況。不同估價目的的房地産估價，價值時(shí)點與對(duì)應的估價對(duì)象狀況和房地産市場狀況之間，形成(chéng)特定的5種(zhǒng)匹配關系，[24] 适用于 5 種(zhǒng)情形。[25]《評估辦法》第8條 [26] 專門規定了評估目的，根據房地産估價理論與方法，房屋征收評估屬于情形1，即結合價值時(shí)點當下的房屋狀況、房地産市場狀況進(jìn)行評估。以房屋征收決定公告之日爲評估時(shí)點的情形爲例，所得評估價值是對(duì)公告之日下的房屋狀況、房地産市場狀況的貨币計量，可能(néng)與實際獲得補償時(shí)的房屋狀況、房地産市場狀況會(huì)有不同，可以對(duì)評估時(shí)點進(jìn)行調整。特别是公告時(shí)點（評估時(shí)點）與補償時(shí)點相隔已超出合理期限的，從公平補償角度看，應允許重新選定評估時(shí)點。

此外，參照分段拆遷行爲确定評估時(shí)點的觀點亦有其道(dào)理，認爲從評估的角度看，過(guò)去的城市房屋拆遷與國(guó)有土地上房屋征收相似，可以參考以往“原則上以拆遷許可證頒發(fā)之日爲價值時(shí)點，實際上可根據拆遷時(shí)段進(jìn)行分段計價”的經(jīng)驗做法，將(jiāng)國(guó)有土地上被(bèi)征收房屋分置于相對(duì)不同的房地産市場交易環境，使房屋征收補償動态地跟随房地産市場的變化而變化，始終維持等價關系，保護被(bèi)征收人的利益不受損害。[27]

（二）選定時(shí)點需要遵循規則

不止國(guó)有土地上的房屋補償，集體土地上安置補償有時(shí)也會(huì)涉及到房地産估價問題，法釋（2011）20号《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若幹問題的規定》第12條第2款規定了特殊情形下，原農村集體土地征收涉及的補償安置可參照國(guó)有土地上房屋征收補償标準執行。主要包括以下要件：1.怠于履行補償安置，征收農村集體土地後(hòu)，當地政府未對(duì)地上房屋等不動産進(jìn)行及時(shí)的補償安置；2.房地産市場存在上漲，待實際安置補償時(shí)，因房屋等不動産所在地已經(jīng)納入城市規劃區導緻周邊房價出現明顯上漲；3.土地權利人主動請求，應當由土地權利人提出請求，而非人民法院主動參照執行國(guó)有土地上補償标準進(jìn)行安置補償；4.避免出現重複獲利，參照執行國(guó)有土地上補償标準，意味著(zhe)是對(duì)“房地産一體”的市場價值評估，如果土地權利人已經(jīng)在前期獲得了土地補償費的，人民法院應當在查實後(hòu)予以扣除。因爲土地性質不同，被(bèi)征收集體土地上房屋的拆遷補償不能(néng)直接适用《國(guó)有征補條例》，但由于房屋所在的土地已經(jīng)城市化，如果按照農村土地補償，會(huì)無法保障農民的權益，因此可以參照《國(guó)有征補條例》的補償标準予以補償。[28] 背後(hòu)法理還(hái)是在于合理補償，保障基本的居住權利；在此類征收集體土地案件中，政府至始至終未作出過(guò)“房屋征收決定”，在法定“公告之日”缺失的情況下，如何選定評估時(shí)點更是成(chéng)了關鍵，最高人民法院在個案中認爲：“房屋作爲一種(zhǒng)特殊的财物價格波動較大，爲了最大限度的保護當事(shì)人的權益，房屋損失賠償時(shí)點的确定，應當選擇最能(néng)彌補當事(shì)人損失的時(shí)點。在房屋價格增長(cháng)較快的情況下，以違法行政行爲發(fā)生時(shí)爲準，無法彌補當事(shì)人的損失。以法院委托評估時(shí)爲準，更加符合公平合理的補償原則。”[29]

征收補償從完全補償原則、不完全補償原則發(fā)展演進(jìn)到現今的公平補償原則。一方面(miàn)，公平補償原則避免了完全補償原則對(duì)個人财産的過(guò)度關注、所有權個人理性的過(guò)度膨脹，另一方面(miàn)避免了不完全補償原則對(duì)公共利益的過(guò)分保護，該原則有利于保證在不損害個人利益的前提下實現公共利益，獲得公共利益和私人利益的雙赢，達成(chéng)“補償要與因征收造成(chéng)的損失相當”之目的，可以說房地産估價在《國(guó)有征補條例》和《評估辦法》确立的按照市場價格公平補償爲核心的征收補償制度中扮演著(zhe)重要角色。[30] 而重新選定評估時(shí)點看似“違逆”既有規定，實則是形式法治向(xiàng)實質法治的進(jìn)階，是特殊情形下私有産權與公共利益的博弈。并且，相較于“判斷公平補償，保持司法謙讓主義”觀點，[31]更傾向(xiàng)于認爲人民法院可以通過(guò)評估時(shí)點等事(shì)項，對(duì)構成(chéng)房屋補償決定之前提的公平補償的判斷取舍進(jìn)行實質性審查。且不論被(bèi)訴行政行爲系房屋征收補償決定還(hái)是協議，在審理中可以將(jiāng)征收補償置于私有産權市場交易的場景中進(jìn)行考量，通過(guò)裁判規則，努力維護征收補償的對(duì)價關系。特别是這(zhè)種(zhǒng)“強制締約”[32] 排斥合同自由基本原則，排除了當事(shì)人雙方共同決定合同内容的自由，有必要引入實質審查，在私有産權和公共利益博弈之間居中平衡。

規則一：在合理期限内完成(chéng)補償的，仍應以征收決定的公告時(shí)點爲評估時(shí)點。涉及以下要點：

1.關于合理期限問題。要求征收人在房屋征收決定公告之後(hòu)，立即與被(bèi)征收人簽訂補償協議或者作出補償決定過(guò)于理想，實務中允許征收補償适當滞後(hòu)則較爲合理，便于征收部門完成(chéng)選定評估機構、組織現場勘驗、公示分戶報告、協商簽訂協議等後(hòu)續工作。關鍵是如何确定合理期限？結合征收工作實際和房地産市場狀況，距離評估時(shí)點（征收時(shí)點與之重合）不宜超過(guò)1年。主要理由爲：一是如順利推進(jìn)，一個征拆項目自征收決定生效（公告）之日後(hòu) 3 個月内，大部分被(bèi)征收人都(dōu)能(néng)簽訂補償協議，少部分不願意的簽訂可能(néng)長(cháng)達1-2年。[33] 實踐中，會(huì)在征收公告上載明簽訂補償期限，一般都(dōu)在公告之日起(qǐ)1年之内。二是估價程序要求估價師在撰寫估價報告時(shí)，載明“估價報告使用期限”，該期限從出具估價報告之日起(qǐ)計算，使用估價報告不得超過(guò)有效時(shí)間；如何确定具體估價報告的有效使用期限？房地産估價行業要求估價師結合估價目的，預計估價對(duì)象的市場變化程度來确定，一般不宜超過(guò)1年。[34] 此外，《房地産抵押估價指導意見》第26條第1款對(duì)估價報告的有效期限進(jìn)行區分規定：一般而言，估價報告的有效期不得超過(guò)1年，從報告出具之日起(qǐ)開(kāi)始計算；特殊情形下，如估價師預計估價對(duì)象的市場價格將(jiāng)有較大變化的，應當進(jìn)行适當修正，合理縮短估價報告的可使用期限。據此論之，房地産市場狀況是判斷合理期限的一個重要因素；1年之内房地産市場價值波動較小，在1年之内作出補償的不易對(duì)被(bèi)征收人産生實質損害。

2.關于完成(chéng)補償問題。房屋征收補償類似于私有産權的市場交易。要考慮遲延履行的存在，不能(néng)簡單認爲簽訂補償協議的或者作出補償決定的就(jiù)視爲已經(jīng)完成(chéng)補償職責，還(hái)要看征收部門的履行情況。征收部門積極履行補償決定或者補償協議，已經(jīng)交付補償款項、周轉用房或者産權調換房的，亦或依法將(jiāng)标的物（款項、房屋憑證與鑰匙）提存的才能(néng)視爲“全面(miàn)履行自己的義務”，導緻債權債務關系終止，相應時(shí)間即爲補償時(shí)點。

關于合理期限、補償時(shí)點的上述認定，可以倒逼征收部門及時(shí)補償，維護征收與補償之間的對(duì)價關系：一方面(miàn)，在當事(shì)人無法就(jiù)補償安置事(shì)項簽訂協議時(shí)，督促征收部門盡快依法作出相應的補償決定，送達當事(shì)人；另一方面(miàn)，避免因征收部門原因，比如資金周轉緊張等，在簽訂補償協議或者作出補償決定後(hòu)延遲履行，損及被(bèi)征收人的産權利益，難以保障得到的貨币補償可以購買類似房産。對(duì)于征收部門在合理期限完成(chéng)補償的，對(duì)其評估時(shí)點的選擇，人民法院一般應予尊重。

規則二：對(duì)于超過(guò)合理期限作出補償或者未予補償且房地産市場價值波動較大的，可以啓動“時(shí)點重選”。

1.需要說明的是，此處讨論的起(qǐ)算點除了評估時(shí)點與征收時(shí)點重合的情形外，還(hái)包括評估時(shí)點右向(xiàng)移動至補償時(shí)點之前的其他時(shí)點，隻是不再與征收時(shí)點重合。如實務中，筆者第二部分談及的“五花八門”的評估時(shí)點：再次啓動征收補償評估程序之日、确定開(kāi)始實施房屋征收補償之日、作出賠償決定時(shí)點、作出補償決定或者簽訂補償協議時(shí)、委托評估機構評估時(shí)、賠償案件一審立案日等。

⒉實質損失要件。一方面(miàn)，超出合理期限但并未對(duì)被(bèi)征收人的合法權益産生實質影響的，不需要啓動“時(shí)點重選”。以補償方式系産權調換的爲例，（2018）魯01行初1127号行政判決認爲：“被(bèi)告作出房屋補償決定之時(shí)，相同區位商品房市場價格出現明顯上漲，……被(bèi)告提供的用于産權調換的同類新建房屋面(miàn)積超過(guò)被(bèi)征收房屋面(miàn)積，位于項目改建地段附近，根據一般市場經(jīng)濟規律，被(bèi)征收房屋價值上漲的同時(shí)，該調換房屋的價格也在上漲，同類房屋不同時(shí)段漲價的因素對(duì)原告的實際補償利益并未造成(chéng)損害，故補償決定雖未在合理期限内作出，但并未損害原告的實質利益。”另一方面(miàn)，完成(chéng)補償距離評估時(shí)點已經(jīng)超出合理期限的，且實際上影響被(bèi)征收人“權利兌現”的情形。最高人民法院在個案中認爲：“對(duì)上述法律規定中有關‘被(bèi)征收房屋價值評估時(shí)點爲房屋征收決定公告之日’的規定，就(jiù)應當結合《國(guó)有征補條例》有關‘公平補償’條款，作統一的法律解釋，而不能(néng)靜止、孤立、機械地強調不論征收項目大小、征收項目實施日期以及是否存在市、縣級人民政府及其職能(néng)部門的單方責任，也不考慮實際協議簽訂日或者補償決定作出日甚至實際貨币補償款支付到位日的區别，均以征收決定公告之日作爲評估時(shí)點。”[35] 法發(fā)（2020）25号《最高人民法院、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)關于爲新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟體制提供司法服務和保障的意見》爲加強産權司法保護，在“9. 公正審理土地征收征用案件”中強調，要將(jiāng)“及時(shí)合理補償”作爲遵循原則，在執法、司法活動中要綜合運用多種(zhǒng)方式對(duì)被(bèi)征收征用者進(jìn)行公平合理補償，進(jìn)而維護被(bèi)征收征用者的合法權益。筆者認爲，撇開(kāi)“五花八門”的評估時(shí)點以及背後(hòu)的考量因素，判斷一個評估時(shí)點是否合法合理的标準還(hái)是在于能(néng)否維護征收與補償之間基本的對(duì)價關系。一般情形下，應結合估價目的和估計對(duì)象在補償時(shí)點之前一年内的市場價格變化程度進(jìn)行評判，在顯失公平影響其購買或者重新享有類似房産的場合下，應當允許當事(shì)人予以調整，重新選定評估時(shí)點。

規則三：因征收部門導緻遲延補償需要啓動“時(shí)點重選”的，可以選擇更有利于被(bèi)征收人的評估時(shí)點。

1.注意甄别遲延理由。行政機關在職權實力、信息能(néng)力等方面(miàn)存在顯著優勢，具有更強的交涉能(néng)力，實務中因被(bèi)征收人原因導緻遲延補償的情形較少，何況無法簽訂補償協議的征收部門可以直接作出補償決定，拒絕受領補償款項的征收部門可以辦理提存手續等。要特别注意甄别來自征收部門的答辯意見，識别其中的懶政怠政不作爲。比如主張“被(bèi)征收人拒絕入戶查勘”的，實務中評估機構可以依據房産測繪中心出具的房屋分戶平面(miàn)圖及房産證複印件、房屋面(miàn)積對(duì)照表等确定房屋面(miàn)積；比如主張“被(bèi)征收人要求協調化解”的，實務中不能(néng)以反複協商代替決定，甚至以拖待變以緻于久拖不決，行政機關有必要在合理期間内作出補償決定。

2.因案而宜重新選定。有實務法官總結，實踐中導緻市縣級政府未及時(shí)簽訂補償協議或者作出補償決定的原因有以下幾類：有的因爲市縣級政府建設項目用地需要不迫切或者沒(méi)有項目；有的因爲安置補償資金不到位無力補償；有的因爲征收後(hòu)建設規劃有所調整；有的因爲征收行爲本身不規範引發(fā)訴訟以及補償安置問題擱置；有的因爲被(bèi)征收人提出不合法不合理的補償要求，征收單位依法履職不力；還(hái)有個别因維穩需要以拖待變，最終造成(chéng)征收決定公告數年後(hòu)，安置補償問題仍未得到解決；有的則經(jīng)過(guò)曠日持久的複議、訴訟，最終仍未有效解決補償問題。對(duì)于如何選定評估時(shí)點問題，該實務法官認爲，特殊案件中應當“因案而宜地重新選定評估時(shí)點”爲宜，同時(shí)強調既不能(néng)一律以房屋征收決定公告之日的，亦不能(néng)一概以法院裁判時(shí)點的市場價格作爲房屋價值的補償基準。[36] 筆者傾向(xiàng)于誰打破了征收與補償之間基本的對(duì)價關系，誰就(jiù)應該承擔起(qǐ)遲延補償的責任，對(duì)于征收部門導緻遲延補償并且需要啓動“時(shí)點重選”的，可以選擇更有利于被(bèi)征收人的評估時(shí)點。比如征收部門嚴重違法，在既未簽訂補償協議，又未作出補償決定的情況下，假借拆除違建等惡意強拆已被(bèi)确認違法，且長(cháng)期拒不解決補償問題的，人民法院可以結合案情，在時(shí)間軸上向(xiàng)補償時(shí)點靠近，可以酌定賠償訴訟立案、委托評估機構等節點爲評估時(shí)點，更爲真實地反映近期房地産市場狀況下的市場價值。

注釋

 [1] 耿寶建：《國(guó)有土地上房屋征收與補償的十個具體問題——從三起(qǐ)公報案例談起(qǐ)》，載《法律适用》2017年第9 期。

 [2] 江必新主編：《國(guó)有土地上房屋征收與補償條例》，中國(guó)法制出版社2012年版，第29-30頁。

 [3] 《估價意見》第14條規定：拆遷估價應當參照類似房地産的市場交易價格和市、縣人民政府或者其授權部門定期公布的房地産市場價格，結合被(bèi)拆遷房屋的房地産狀況進(jìn)行。

 [4] 柯善北：《實現“和諧拆遷”的重大舉措—解讀〈國(guó)有土地上房屋征收評估辦法〉》，載《中華建設》2011年第7期。

 [5] 原國(guó)務院法制辦公室農林城建資源環保法制司，住房和城鄉建設部法規司、房地産市場監管司編著：《國(guó)有土地上房屋征收與補償條例釋義》，中國(guó)法制出版社2011年版，第64頁。

 [6] 柴強主編、中國(guó)房地産估價師與房地産經(jīng)紀人學(xué)會(huì)編寫：《房地産估價理論與方法》，中國(guó)建築工業出版社2017年版，第161頁。

 [7] 賈明寶、王祎：《房屋征收補償評估若幹問題刍議》，載《中國(guó)房地産估價與經(jīng)紀》2013年第1期。

 [8] 《國(guó)有征補條例》第16條第1款規定：房屋征收範圍确定後(hòu)，不得在房屋征收範圍内實施新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途等不當增加補償費用的行爲；違反規定實施的，不予補償。

 [9] 參見原建設部《房地産估價規範》（1999年6月實施）2.0.5估價時(shí)點appraisal date，date of value；住房和城鄉建設部《房地産估價基本術語标準》（2014年2月實施）2.0.11date of value。

 [10] 同前注6，第161頁。

 [11] 參見中國(guó)房地産估價師與房地産經(jīng)紀人學(xué)會(huì)有關評估時(shí)點征求意見讨論記錄，2010年8月5日。此處的“征收決定生效之日”在2010年12月15日原國(guó)務院法制辦向(xiàng)社會(huì)公布的《國(guó)有土地上房屋征收與補償條例（第二次征求意見稿）》第16條中已經(jīng)修改爲“房屋征收決定公告之日”，并且成(chéng)爲條例的最終規定。

 [12] 參見張必勝：《如何認識估價時(shí)點價值與等價補償的矛盾問題》，載《中國(guó)房地産估價師》2006年第3期。

 [13] 同前注7。

 [14] 同前注2，第195頁。

 [15] 比如最高人民法院（2018）最高法行再202号行政判決，認爲“則不宜再堅持必須以‘征收決定公告’之日爲确定補償的評估時(shí)點。”

 [16] 參見翁川龍、陸偉明：《房屋征收評估時(shí)點審理研究》，載《行政與法》2020年第2期。

 [17] 參見中國(guó)房地産估價師與房地産經(jīng)紀人學(xué)會(huì)有關評估時(shí)點征求意見讨論記錄，2010年8月5日。

 [18] 參見王勝斌：《房屋征收補償拖延後(hòu)再啓動評估價值時(shí)點的确定》，載《中國(guó)房地産估價與經(jīng)紀》2016年第1 期。

 [19] 參見王勝斌：《被(bèi)征收房屋價值評估時(shí)點如何定》，載《城鄉建設》2017年第14期。

 [20] 參見餘蔚：《對(duì)拆遷評估時(shí)點的思考》，載《中國(guó)房地産》2011年4月上半月刊。

 [21] 同前注1。

 [22] 參見［澳］柯武剛、［德］史漫飛、［美］貝彼得：《制度經(jīng)濟學(xué)财産、競争、政策》（第2版修訂本），柏克、韓朝華譯，商務印書館2018年版，第262-263、411-412 頁。

 [23] 王勝斌：《對(duì)被(bèi)征收房屋價值的補償初探》，載《中國(guó)房地産》2011年第3期。

 [24] 同前注6，第162、403頁。

 [25] 情形1是最常見、最大量的，如房地産抵押估價、房屋征收評估、司法拍賣估價，包括在建工程估價；情形2 适用于房地産損害賠償、保險理賠案件；情形3适用于期房價值評估；情形4适用于房地産糾紛案件，特别是出現對(duì)估價結果有異議而引起(qǐ)的估價鑒定或複核估價、重新估價中。情形 5，大多數出現在房地産市場預測、爲房地産投資分析提供價值參考依據的情況下，特别是預測房地産在未來開(kāi)發(fā)完成(chéng)後(hòu)的價值。具體詳見前注24。

 [26] 《評估辦法》第8條規定：被(bèi)征收房屋價值評估目的應當表述爲“爲房屋征收部門與被(bèi)征收人确定被(bèi)征收房屋價值的補償提供依據，評估被(bèi)征收房屋的價值”。用于産權調換房屋價值評估目的應當表述爲“爲房屋征收部門與被(bèi)征收人計算被(bèi)征收房屋價值與用于産權調換房屋價值的差價提供依據，評估用于産權調換房屋的價值”。

 [27] 同前注18。

 [28] 江必新主編：《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若幹問題的規定》，中國(guó)法制出版社 2012 年版，第139頁。

 [29] 最高人民法院（2015）行提字第20号易建國(guó)、易建輝訴長(cháng)沙市嶽麓區人民政府房屋強拆及行政賠償行政判決。

 [30] 參見梁津、齊宏：《按市場價格公平補償及其實現——兼論估價在房屋征收與補償中的重要作用》，載《中國(guó)房地産估價與經(jīng)紀》2011年第5期。

 [31] 參見楊建順：《司法裁判、裁執分離與征收補償——〈國(guó)有土地上房屋征收與補償條例〉的權力博弈論》，載《法律适用》2011年第6期。

 [32] 征收是所有權的改變，是國(guó)家將(jiāng)集體或私人所有的财産強行征爲國(guó)有，不存在返還(hái)的問題，通俗地說就(jiù)是“強行購買”。參見前注6，第19頁。

 [33] 參見中國(guó)房地産估價師與房地産經(jīng)紀人學(xué)會(huì)有關評估時(shí)點征求意見讨論記錄，2010年8月5日。

 [34] 同前注32，第420頁。

 [35] 最高人民法院（2018）最高法行再202号居李等3人訴福州市鼓樓區人民政府房屋征收補償決定行政判決。

 [36] 同前注1。

作者：金誠軒（北京大學(xué)法學(xué)院 2019級憲法學(xué)與行政法學(xué)專業博士研究生）

原載《法律适用》2020年第24期